另一方面，社会权力可以多种柔性方式介入家庭关系，遵循个别的、具体的、正义的要求，采取灵活的个别化解决方案，以促使当事人自愿改变不利于家庭和谐的决定。

[28] （四）制裁的结构问题 在秩序—制裁框架之内概括上述内容，就可以看到，为了法定的企业信息提交和公示义务的履行切实能够得到保障，即信息备案的程序性秩序能得到维护，相应的法规范设置了多层制裁制度。马怀德：《〈行政处罚法〉修改中的几个争议问题》，载《华东政法大学学报》2020年第 4期，第 7-9页。

因此，只要秩序—制裁框架中的制裁不是拘泥于法条的文字表现形式，而是着眼于法律效果的实质状况，那么，在不采用通报批评文字表现形式的其他行政行为中，也同样存在名誉罚。[28]近期已出现变化的端倪，2020 年 8 月国家发展改革委、人民银行发布《关于进一步规范公共信用信息纳入范围、失信惩戒和信用修复 构建诚信建设长效机制的指导意见（征求意见稿）》则呈现出了对一段时间以来社会信用惩戒泛滥和脱法现象的反思。[5]有关行政处罚的法律效果究竟应该称为制裁还是惩戒或者其他用语的相关争议，可参见前注[3]，应松年、张晓莹文，第 10 页。[9]《行政许可法》第 2 条对行政许可的定义为：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。因此，相同规范要求，警告也必须能够导致发生名誉减损和社会评价降低的法律效果。

之所以选择企业年度报告公示制度为例以检视，是因为通过秩序—制裁的框架可以发现，在广泛的行政权介入市场进行管理的制度中，违反年度报告义务应该属于对工商秩序最轻微的程序性违法行为，但由此产生的法律效果即名誉减损或社会评价降低方面的程度，则并不与此对应。但是，实际上因此而要承受的制裁并不限于此范围之内，因列入违法失信名单，即通报批评的行政处罚还会导致进一步的法定制裁的发生。本文的分析表明，惟有明确《宪法》第10条的内部规范结构和外部规范结构，宪法学研究才能为有权机关在土地制度领域开展的合宪性审查提供稳定、可靠且具有可操作性的裁量基准。

（一）现行《宪法》为第10条建立的整体框架 除序言外，我国现行《宪法》正文共有143个条文。事实上，在规范性质层面，无论是将《宪法》第10条第1款界定为强制性规范还是授权性（任意性）规范，其在规范类型层面都只能是一项需要进一步明确适用条件的宪法原则，而不是一项具体的宪法规则。比如，法国1958年《宪法》第89条第5款关于政府共和政体的形式不得作为修宪的主题的规定，德国1949年《基本法》第79条第3款关于对基本法的修改不得涉及联邦由各州组成的事实，各州参与立法以及第1条和第20条所规定的原则的规定（第1条和第20条确立了人的尊严不可侵犯以及人民主权德意志联邦共和国是民主的和社会的联邦国家等原则），都可以被视为这两个国家宪法中的根本规范。《宪法》第1—4款属于宪法原则还是宪法规则可能会存在争议，因此需要细致分析。

还有学者认为，1949年以后的集体所有在经历了作为国家权力和作为国家政策两个阶段后，目前已经发展成为了一项基本权利。参见彭意军、徐邦贵房屋买卖合同纠纷案，湖北省咸宁市中级人民法院民事判决书（2020）鄂12民终1070号。

换言之，法律解释者可以根据自身的偏好、立场、学术训练的背景乃至资料的掌握情况，选择一种或几种解释方法来进行法律解释并提出相应的法解释方案，但这些解释方案能否在法学思想市场上胜出并在法律实务中被适用，应当依照客观的标准来进行判断，而不能任由解释者根据自身的偏好自行判断。当然，该项征收制度的适用范围必须被严格限定在特别重大的公共利益范围之内，否则就可能会出现因为征收权的肆意扩大和补偿标准的低廉而危害到边界控制性规范I-基本权利保护规范的落实，甚至会危害到社会主义现代化强国要求的民主文明和谐等价值目标。从上述内容看来，将当时城市中所有的土地全部都确定为国家所有，乡村中所有的土地全部都确定为集体所有似乎是宪法修改委员会的最终意见，然而，这种解释不但会突破社会主义应当区分生产资料和生活资料这一理论以及修宪权的边界，而且会将《宪法》第10条第1—2款变成一种缺乏规范内涵的事实陈述，因此不宜被采纳。这些实践难题包括但不限于：第一，该条是否意味着，凡是属于规划学或物理学意义的城市，其土地资源都必须或应当属于国家所有？如果答案是肯定的，那么是否要将城市规划区内的所有土地都转变为国家所有？如果答案也是肯定的，那么在法律上应当建立何种规则？这种规则与集体经营性建设用地入市规则又如何衔接？第二，该条是否允许集体土地（包括承包地、宅基地、集体经营性建设用地）在符合规划的基础上通过市场方式交由集体以外的社会主体开发和利用？第三，应当如何定位政府、集体和市场在土地资源配置中的功能？能否按照财产权的一般处分原则（比如市场交易、赠予等）而不是行政审批划拨方式进行国有和集体土地的开发和利用？ 体系解释视角下宪法土地制度条款的规范结构为了弥补该领域现有研究的不足，确保土地制度全面深化改革和相关土地法律制度的完善在宪法的框架内进行，本文拟运用体系解释方法，着重从《宪法》第10条的内部规范结构和《宪法》为该条建立的外部规范结构两个方面，分析宪法土地制度条款的理解、适用和具体化问题。

现行《宪法》主要提供了两项边界控制性规范：第一，国家尊重和保障人权于2004年通过《宪法修正案》第24条进入现行宪法体系后，国家对人权的尊重和保障义务不仅是一种政治道德的要求，同时也是一种约束一切国家权力的规范要求，是一种法的义务，在整个宪法规范体系中居于核心的地位，发挥最高法律效力。（一）《宪法》第10条第1—5款属于宪法原则 就《宪法》第10条第1—5款的规定来看，第5款之规定（一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地）应当属于宪法原则而非宪法规则。其次，从立法技术层面看，任何时代的制宪者或修宪者如果希望将规定合理利用土地资源的规范纳入宪法，同时又要确保此类规范具有足够的稳定性和社会适应性，那么将此类规范确定为一项基本因而必然极为抽象的原则是最为妥当的。有观点认为，一切非农化建设都需国家征地，……只要国家许可，任何征地都自然而然地合乎公共利益。

然而，这种宪法具体化方案导致的结果是，工业化和城市化快速推进之后，承包地被大量撂荒，宅基地被大量闲置，乡村则因为缺乏合法的工商业用地和资本投入多年呈现衰败之势。通过运用体系解释方法明确《宪法》第10条的内部和外部规范结构，既可以理清该条内部各款的规范内涵和规范意义，又可有效检验围绕该条形成的各种宪法解释方案的理论品质，进而可以为相关土地立法或改革的合宪性审查提供稳定、可靠且具有可操作性的裁量基准。

有学者甚至认为，合理利用在宪法变迁的情势下已经实现了规范上的扩展，成为整个公共财产制度的本质结构。对不成熟、有争议、有待进一步研究的，不作修改。

从实践情况看，基于地块的分散、不规则等原因，代表国家的地方政府为了合理利用土地而与集体土地权利人进行土地所有权互换或置换也是经常发生的。如果这种研究结论可以成立，那么第3款就会被完全搁置乃至彻底取消，这种法律适用结果显然不符合宪法土地制度条款的整体规范要求。这种质疑有道理却不能被接受，因为宪法、法律乃至法律秩序的统一和谐性虽然只是一种理想或假设而非社会现实，但这种理想和假设却是必要的，否则法的安定性、权威性以及通过相同案件相同处理，不同案件不同处理原则建立的规范可预期性将不复存在，法治作为治国理政的基础也将轰然倒塌。比如，我们既不能认为将国有土地使用权出让给非公有制经济主体违背了全民所有制的要求，也不能认为为新增人口无偿分配宅基地和承包地属于劳动群众集体所有制的本质性要求，原因是：在新的历史条件下，公有制需要与市场经济进行有机融合，而这种有机融合要求必须对社会主义公有制自身以及作为其重要内容的土地产权和管理制度作出新的调整。第5款并不意味着如果国家及代表国家的政府认为某个地块没有得到合理利用，那么就可以批准征收，且该批准一经作出就符合公共利益，因此不能仅仅以该款作为基础进行土地征收，否则，不但第2款和第4款保护的集体土地所有权和各类土地使用权将随时处于被剥夺的状态，而且第3款规定的公共利益的本质性要求（特别是其约束公权力的功能）也将被架空。如果具体的论证结果是肯定的且不违背现行《宪法》设定的两项边界控制性规范，那么相关具体化立法或改革方案就是合宪且必要的，反之，则可能会因为突破现行《宪法》设定的整体框架而违宪。

乔木同志说的农村土地国有没有实际意义，但会引起很大震动。这种通说值得支持，因为每部成文宪法均不可能是条文的散乱集合，其内部必然存在若干主导性原则或根本规范，宪法的整体框架也借由这些主导性原则或根本规范得以建立。

在这种情况下，基于各规范的规范结构和宪法整体框架作出不同于立法者的预期乃至立法原意的解释方案，就是不可避免乃至是修宪者希望见到的。凡是违反上述规范要求的宪法解释方案或立法具体化方案，都是无效或存在缺陷的，不宜被释宪机关或其他公权力机关采纳。

另有学者认为，人的尊严、国家正义、国家统合和正当程序作为宪法的四种理想规范是我国现行《宪法》确立的根本法。合宪性审查作为一项庞大的系统工程，固然要在宪法实施的体制机制方面进行系统改革与完善，但明确宪法相关条款的规范结构进而确定其规范内涵同样重要。

笔者赞同该观点，并且认为，与第1款同为土地所有制（权）条款的第2款，也属于宪法原则而非宪法规则，对此，除了有关学者提供的理由外，还有两个理由：第一，在谈到《宪法》第10条的规范意旨时，宪法修改委员会副主任委员彭真同志1982年11月26日在五届全国人大五次会议上作《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》时指出，这些原则规定，对于保证国家的社会主义经济建设，特别是保证农业经济发展的社会主义方向，具有重大的意义。土地归国有，如何管理？谁来使用？管理很复杂，还有干部的情况。暂且不论这样的解释对于第2款规定的集体土地产权制度和第3款规定的土地征收补偿制度造成的巨大冲击，仅从政府有限的人员规模、财政能力和土地开发利用能力来看，这样的解释不符合第5款提出的合理利用土地资源之要求。从这个角度来看，我们可以依照《宪法》第10条的内部规范结构以及宪法整体框架为该条设定的外部规范结构，将宪法土地制度条款领域的合宪性审查基准总结如下： 首先，基于宪法的整体结构（特别是内容规定性规范I-国家任务目标规范）以及《宪法》第10条内部的规范结构，《宪法》第10条第5款属于宪法土地制度条款中的上位原则，其对该条第1—4款具有统摄和指引作用。

生产资料公有制两种形式，是历史发展来的。出现这种情况的原因是，任何由语言组成的法律规范都有内涵和外延。

规范影响分为以下三种类型：第一，与宪法土地制度条款相关的具体宪法规则（比如《宪法》第8条规定的农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制），要在第10条的指引和统摄下进行理解和适用。第三，由于经济制度基础规范的内涵也在不断发展和更新，因此宪法土地制度条款应当符合变化之后的经济制度基础规范设定的新框架，而不能固守传统的公有制框架进行理解、适用和具体化。

第二种可能的质疑认为，文义解释、原旨解释、逻辑解释、体系解释乃至比较法援引，都是法律解释者可以使用的法律解释方法，这些方法本身并无高下之分，亦没有毫无争议的适用顺序（文义解释的优先性例外），因此，过分强调体系解释方法的重要性并不必然有利于揭示规范内涵以及解决规范冲突。笔者认为，《宪法》序言具有与正文同等的规范效力这一理论主张值得支持。

国家保护社会主义的公共财产。理由是：《宪法》序言中的一些规定完全具备宪法规范乃至宪法规则的特征，比如本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。之所以要开展这样的工作，是因为构成成文法的诸法条并非简单地排列组合在一起，而是以不同的方式相互关涉，且只有通过彼此交织以及共同作用才能产生一个规范体（Regulung）。其中，内容规定性规范是指要求对下位原则和具体规则的理解和适用必须有助于其自身落实的规范，边界控制性规范则是指要求对下位原则和具体规则的理解和适用不得突破其设定的边界的规范。

这种传统认识并不符合对宪法土地制度条款进行体系解释的要求，因为这样一来，不但该款中用来限定转让土地的非法这一术语就失去了其应有的规范意义，而且第5款规定的合理利用土地资源的要求也将难以落实。我也认为，这样做有什么意义？没有意义。

关于这一点，我们既可以从《宪法》第10条第5款的表述中明确无误地观察到，对于《宪法》第10条第5款的理解、适用和具体化而言，修宪者并不对何为合理利用土地资源这一问题作出具体判断，其要求后来的解释者结合具体时空下的科技、经济、社会、政治等多种因素确定这一问题的答案，而不用固守1982年12月4日现行《宪法》通过那一刻修宪者对于该问题的理解和认识。比如，如果有人提出，某城中村的土地权利人（即农民和农民集体）不能很好地利用土地资源，导致通风采光消防、市容环境、公共安全等诸多方面的风险和问题，因此应当对该城中村的集体土地所有权进行国有化，那么这种主张可以得到第5款的规范支持，因为该款确实要求城中村范围之内的土地资源应当得到合理利用，而且第1款也设定了提高城市土地国有化率的原则目标，但第5款和第1款提出的规范支持和指引并不意味着解释者可以忽略第2款建立的集体土地所有权，径直将该城中村的集体土地所有权证书注销并将土地属权变更为国家所有。

只是与自然科学不同，法学的检验标准不是通过实验进行证实或证伪，而是上文所说的法学理论能否将法条或更广泛的规则体的内容整合为逻辑上和评价上都无矛盾的体系或部分体系。这一论断应该不会引发争议，因为该款只能是最佳化命令而不是确定性命令，其只能在法律上与事实上可能的范围内尽最大可能被实现和满足，而不可能被完全满足。